特大和超大城市是城市群的核心，" 大城市不突起，中小城市上不来，城市群就没有竞争力 "。目前，中国长三角、珠三角、京津冀三大城市群正在着力建设世界级城市群，特大和超大城市的发展尤为重要。

其一，建议取消超大城市人口总量调控政策。" 十三五 " 时期，北上广深四大一线城市常住人口控制规模分别为：2300 万、2500 万、1550 万、1480 万。受强力人口调控影响，近几年北京上海的常住人口增长明显放缓，上海 2015 年甚至出现负增长；而广州、深圳由于人口调控压力较小，2015 年常住人口分别增长 42.1 万、60 万。强行控制人口的做法，一方面与强调市场在资源配置中的决定性作用不符，另一方面也不利于广大人民分享大城市发展的好处。

其二，特大、超大城市的积分落户政策应着眼于调整人口分布，而不应成为控制人口总量的手段。

2014 年 7 月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求，" 严格控制特大城市人口规模。改进城区人口 500 万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。"2016 年 2 月，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，" 加快调整完善超大城市和特大城市落户政策，根据城市综合承载能力和功能定位，区分主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策。"

上述政策若用于调整人口分布，鼓励居民到非中心城区落户，是合理的，但不应以此控制特大和超大城市人口规模。

其三，应根据城市常住人口增长分配新增城市建设用地指标。根据住建部数据，2006 年 -2014 年 20 万人以下城市城区常住人口减少 4%，但建成区面积却增长了 21%，建成区面积增量占县级以上城市增量的 3.7%；与此同时，1000 万人以上城市城区常住人口增量占县级以上城市增量的 19.5%，但建成区面积增量仅占 9.6%，土地供应明显偏少。

在过去一轮房价上涨中，北京、上海、深圳等一线城市，南京、苏州、合肥等二线城市房价大幅上涨，显然不是偶然的。应按照 2016 年 12 月经济工作会议的精神，全面落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标：房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。

熊柴为中国社科院人口与劳动经济研究所博士后；蔡继明为清华大学政治经济学研究中心主任、教授。本文系国家社会科学基金青年项目 " 我国人口城镇化与土地城镇化协调发展研究 " 的阶段性成果。